Отримуйте інформацію лише з офіційних джерел
Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
ДЕРЖАВНА СУДОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ
17.02.2012 № 07/08-661-12
Державної судової
адміністрації України
Кирилюку Р.І.
Щодо проекту Положення
«Про порядок підготовки
бюджетного запиту»
По-перше, назва проекту Положення, а саме - «Положення Про порядок підготовки бюджетного запиту», а також зазначення у тексті формулювання «бюджетний запит» в розумінні поняття «розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня» є такими, що не відповідають Бюджетному кодексу України від 08.07.2010 року № 2456- VI (далі – БК України).
Так, згідно з пунктом 9 частини 1 статті 2 БК України, бюджетний запит – документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обгрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди.
Відповідно до пункту 47 частини 1 статті 2 БК України, розпорядник бюджетних коштів – бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов’язань та здійснення витрат бюджету.
В контексті статті 22 БК України, Державна судова адміністрація України в особі її керівника є головним розпорядником бюджетних коштів.
Частиною 4 статті 20 БК України, а також Інструкцією про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі, затвердженою наказом Міністерства фінансів України від 14.12.2001 року № 574, яку розроблено з метою чіткого розмежування повноважень, прав і відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів та відповідальних виконавців бюджетних програм у процесі складання, затвердження та виконання бюджету, встановлено, що відповідальний виконавець визначається головним розпорядником за погодженням з Міністерством фінансів України.
Відповідальними виконавцями можуть бути: головний розпорядник – за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом; розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня, які виконують бюджетні програми у системі головного розпорядника.
Пунктом 1.5. вищевказаної Інструкції визначено повноваження відповідальних виконавців, в тому числі щодо складання проекту кошторису та бюджетного запиту і подання їх головному розпоряднику.
Відповідно до пункту 2.2. Інструкції, відповідальні виконавці в установленому головним розпорядником порядку забезпечують складання бюджетних запитів за кожною бюджетною програмою, за виконання якої вони відповідають, та подають головному розпорядникові.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 травня 2006 року № 296-р «Про вдосконалення структури розпорядників бюджетних коштів» встановлено схему взаємодії розпорядників коштів державного бюджету.
Так, в системі ДСА України головним розпорядником бюджетних коштів є Державна судова адміністрація України в особі її керівника, відповідальним виконавцем бюджетних програм – апарат Державної судової адміністрації України.
Отже, вищевикладене надає підстави стверджувати, що складання бюджетного запиту віднесено до повноважень відповідального виконавця, тобто апарату ДСА України.
Таким чином, єдиними законодавчо визначеними суб’єктами складання даного документу є головний розпорядник бюджетних коштів, в даному випадку - Державна судова адміністрація України в особі її керівника та відповідальний виконавець – апарат Державної судової адміністрації України. Що стосується розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (територіальних управлінь Державної судової адміністрації України та судів), то вони не наділені встановленими законодавством повноваженнями щодо складання бюджетного запиту, вони мають забезпечувати надання пропозицій до бюджетного запиту з відповідним обгрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для їх діяльності на наступні бюджетні періоди.
Обов’язків щодо «захисту бюджетного запиту в головного розпорядника» чинним законодавством не встановлено, а відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
По-друге, визначення поняття «процедура захисту бюджетного запиту в головного розпорядника», навіть якщо припустити його законність, не відображає сутність процедури, встановленої проектом Положення. Виходячи з назви процедури та визначення термінів «головний розпорядник бюджетних коштів» і «відповідальний виконавець», керівники фінансових служб територіальних управлінь і судів повинні «захищати» бюджетні запити у керівника ДСА України, а не у відповідального виконавця (апараті ДСА України, а саме – «функціональних підрозділах, вказаних в обхідному листку»).
Таким чином, між назвою процедури та її сутністю є певна законодавча та смислова неузгодженість, наявність яких в документах подібного рівня є неприпустимою.
По-третє, згідно зі статтею 34 БК України, для підготовки проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.
Статтею 35 БК України встановлено, що головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів.
Разом з цим, ТУ ДСА України в Донецькій області, вважає за необхідне наголосити на тому, що «процедура захисту бюджетного запиту в головного розпорядника бюджетних коштів» є незаконною.
Так, на сьогоднішній день, жодним нормативно-правовим актом бюджетного законодавства України не передбачено подібного механізму.
Зазначена процедура є штучним бюрократичним бар’єром, що викликає передумови для функціонування «корупційного конвеєру» в апараті ДСА України. Вона сприяє також утворенню черг керівників фінансових служб територіальних управлінь та судів у кабінетів посадових осіб ДСА України з метою «отримання необхідної візи на обхідному листку».
Згідно з Державною програмою щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 року № 1240 (виконавцем заходів якої, в тому числі, є і ДСА України), одним із основних завдань з виконання даної Програми є застосування електронного документообігу.
Таким чином, одним із пріоритетних напрямків державної політики в сфері державного управління є не створення черг у кабінетів чиновників, а спрощення адміністративних процедур та електронний обіг документів.
По-четверте, наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року №1380/5 затверджено Методологію проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів (далі - Методологія).
Вказану Методологію затверджено з метою виявлення в проектах нормативно-правових актів корупціогенних норм та розроблення рекомендацій стосовно їх усунення.
Згідно з пунктом 1.3. Методології, корупціогенний фактор – здатність нормативно-правової конструкції (окремого нормативно-правового припису чи їх сукупності) самостійно чи у взаємодії з іншими нормами створювати ризик вчинення корупційних правопорушень.
Як вбачається з проекту Положення, «процедура захисту бюджетного запиту в головного розпорядника бюджетних коштів» повинна бути певною юридичною процедурою, в рамках якої посадові особи ДСА України прийматимуть управлінські рішення, здійснюватимуть юридично значущі дії, направлені на забезпечення складання бюджетного запиту.
Натомість, вказана процедура всупереч чинному законодавству, а також вищезазначеній Методології є нечіткою, такою, що не відображає перелік прав та обов’язків суб’єктів процедури, не встановлює певних превентивних механізмів, тобто створює умови для здійснення корупційних дій або виникнення корупційних відносин. А відтак не має жодних спільних рис з юридичною процедурою (законною та обґрунтованою).
Крім того, проектом Положення не визначено правовий статус суб’єктів, уповноважених на здійснення даної процедури, порядок їх взаємодії між собою, а також з керівниками фінансових служб територіальних управлінь і судів, етапи та строки процедури, критерії «захисту бюджетного запиту», наслідки не захисту тощо. Тобто встановлення подібного механізму шляхом закріплення його в проекті нормативно-правового акту створює передумови для суттєвих порушень в процесі формування бюджетного запиту, а також для виникнення корупційних ризиків.
Відповідно до Національної антикорупційної стратегії на 2011-2015 роки, яку схвалено Указом Президента України від 21 жовтня 2011 року № 1001/2011, для реалізації Національної антикорупційної стратегії необхідні узгоджені дії державних органів щодо удосконалення антикорупційної експертизи шляхом запровадження багатоступеневої методики оцінки корупційних ризиків у законодавстві на рівні розробників проектів нормативно-правових актів (як формалізована самооцінка); на рівні Мін’юсту (як офіційна антикорупційна експертиза проекту нормативно-правового акту ); на рівні громадської експертизи.
Таким чином, вищевикладене надає можливість зробити висновок про те, що при розробці проекту Положення, уповноважений суб’єкт був зобов’язаний взяти до уваги зазначену Стратегію та оцінити корупційні ризики запроваджуваної «процедури захисту бюджетного запиту в головного розпорядника».
В той же час необхідно відмітити, що пропозиції до бюджетного запиту, які нібито необхідно «захищати», цього не потребують у зв’язку з наступними підставами.
Кошторис для забезпечення здійснення правосуддя місцевими судами має складові, що не потребують додаткової оцінки та не можуть бути змінені в процесі розгляду, а саме:
-оплата праці працівників бюджетних установ формується виходячи із показника штатної чисельності та затверджених посадових окладів;
-оплата комунальних послуг та енергоносіїв базується на розмірі площі приміщень та тарифах, затверджених монополістами-постачальниками комунальних послуг;
-придбання товарів, послуг, інвентаря для забезпечення поточних потреб функціонування судів. Даний показник повинен розраховуватися на основі єдиного критерію – кількості розглянутих справ місцевим судом регіону та єдиних нормативів матеріально-технічного забезпечення.
Отже, зазначені показники не потребують «захисту».
Таким чином, «процедура захисту бюджетного запиту в головного розпорядника бюджетних коштів» є незаконною, сприяє нераціональному використанню робочого часу, неоправданій витраті державних коштів та людських ресурсів, принижує державних службовців, створює зайві перешкоди в процесі формування бюджетного запиту.
Також ТУ ДСА України в Донецькій області вважає за необхідне звернути увагу на те, що проект Положення складено всупереч вимогам нормопроектувальної техніки (системі вироблених практикою нормотворення вимог та способів створення найбільш доцільних за формою і досконалих за структурою, змістом та викладом нормативно-правових актів).
Відповідно до вимог нормопректувальної техніки (Наказ Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5), нормативно-правовий акт повинен бути чітким, конкретним і зрозумілим. Терміни, використані в нормативно-правовому акті мають відповідати нормам ділового мовлення і не повинні суперечити їх загальновживаному значенню. Положення нормативно-правового акта мають бути викладені однозначно і не допускати різного тлумачення. Одне й те саме слово не може вживатися для виразу різних понять. Різні слова не можуть вживатися для виразу одного й того самого поняття.
Натомість, в проекті Положення використано неприпустиму для документів подібного рівня розмовну термінологію, наприклад, «обхідний листок», а також застосовані мовні конструкції, наприклад, «обійти усі функціональні підрозділи», «отримання необхідної візи на обхідному листку», які не використовуються при підготовці офіційних документів.
Крім того, проект Положення не має термінологічної бази. В тексті використано поняття, які близькі за своєю сутністю, але не є однаковими, нормативно-правові конструкції є незавершеними та неузгодженими тощо.
Таким чином, удається можливим зробити висновок про те, що запропонований проект Положення має дуже низький рівень підготовки та не відповідає вимогам нормопроектувальної та юридичної техніки.
Територіальне управління вважає також за необхідне відмітити, що з моменту створення ДСА України з 2003 року і по теперішній час, діяв певний порядок надання розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня пропозицій до бюджетного запиту (саме таке формулювання є правомірним та відповідає сутності даного процесу і обсягу повноважень суб’єктів, які приймають в ньому участь). Пропозиції до бюджетного запиту формувалися в електронному вигляді та надсилалися відповідальному виконавцю, при цьому особистий виїзд керівника фінансової служби «з усіма необхідними розрахунками» не здійснювався. Зазначений порядок в повній мірі сприяв раціональному використанню робочого часу, оперативному обміну інформацією між розпорядником нижчого рівня і відповідальним виконавцем, не потребував витрачання державних коштів на відрядження тощо.
Запропонована в проекті Положення «процедура захисту бюджетного запиту в головного розпорядника бюджетних коштів» різко погіршує, уповільнює процес формування бюджетного запиту. Не є інновацією в будь-якому розумінні, адже інноваційні підходи повинні поліпшувати, спрощувати існуючий порядок, а не відкидати на десятки років в минуле, коли з метою отримання бюджетних коштів керівник установи їхав у «центр» для їх «вибивання», маючи при собі «аргументи захисту».
Реформи, що проводяться Президентом України В. Ф. Януковичем на теперішній час, мають на меті спрощення певних процедур в сфері державного управління, подолання бюрократії та використання електронного документообігу. Натомість запропонований проектом Положення варіант передбачає особистий приїзд в м. Київ 126 розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня – керівників фінансових служб територіальних управлінь та судів, що тягне за собою неабиякі витрати на відрядження (десятки-сотні тисяч гривень), які б могло бути використано на інші, більш раціональні цілі, а також нерозумне використання робочого часу.
Разом з цим, ТУ ДСА України в Донецькій області повідомляє також, що не погоджується зі змістом додатків до проекту Положення.
Принципи та терміни розрахунку показників бюджетного запиту на 2013 рік, що пропонуються до опрацювання, суперечать чинному законодавству, а відтак, не можуть бути використані.
Так, Законом України «Про судоустрій і статус суддів» не передбачено наступних витрат:
-доплата за кваліфікаційний клас;
-надбавка суддям за виконання особливо важливої роботи;
-надбавка за почесне звання «Заслужений юрист України»;
-премії суддям;
-матеріальна допомога суддям для вирішення соціально-побутових питань;
-щомісячне грошове утримання суддів;
-оплата послуг адвокатів (Постанова Кабінету Міністрів України від 14.05.1999 року №821).
У зв’язку з тим, що проект Положення надіслано для опрацювання усім територіальним управлінням та всій суддівській спільноті, виникає питання, яку мету переслідують розробники даного документу, включаючи до нього неіснуючі та нерегламентовані законом надбавки до суддівської винагороди?
Чи не є це яскравим прикладом дискредитації ДСА України в очах судової системи?
Крім того, термін «планова кількість запланованих до розгляду справ» є некоректним та незрозумілим як з точки зору смислового вираження, так і з точки зору порядку і добору слів в конструкції речення. Даний показник не є «плановим». Він прогнозується і визначається динамікою розгляду справ за попередні роки.
Наступні планові розрахунки обсягу коштів, необхідних на утримання бюджетних установ не відображають реальні потреби у видатках.
Обсяг придбання матеріалів, паперу, марок не може базуватися на «фактичному обсязі видатків на ці цілі у році, що передує». Відсутність належного фінансування у попередньому році може не забезпечити реальну потребу наступного року.
Обсяг банківських послуг не залежить від «запланованих видатків на ці цілі у поточному році та планового коефіцієнту інфляції». Він формується на основі обсягу коштів на оплату праці та комісії за банківські послуги відповідно до укладених договорів.
Штатна чисельність прибиральниць залежить від розміру та категорії приміщень, що прибираються, а не «від кількості суддів». Таким чином, в основу розрахунку фонду оплати праці прибиральниць не може бути покладено кількість суддів.
Залучення страхових компаній для обов’язкового страхування приміщень, що орендуються, законодавчо не зобов’язує бюджетні установи проводити їх «акредитацію».
Окрім цього, необхідно відмітити, що до Методики розрахунку фінансових показників бюджетного запиту не було включено показники вартості проектно-кошторисної документації для реконструкції та капітального ремонту приміщень судів у році, наступному за плановим, а також показник динаміки змін тарифів на комунальні послуги, що є необхідним та обґрунтованим.
Також територіальне управління, вважає за необхідне звернути увагу на те, що до проекту Положення не додано проект наказу Державної судової адміністрації України про його затвердження.
Пунктом 2.5. Інструкції з діловодства у Державні судовій адміністрації України, затвердженої наказом ДСА України від 23 березня 2011 року № 73, встановлено перелік елементів, які повинні міститися в проекті наказу, а саме: коротке введення в суть питання, що розглядається із зазначенням причин, що призвели до видання наказу, перерахування головних фактів, події, пояснень, міркувань, з посиланням на законодавчі акти й інші матеріали, формулювання мети видання наказу. Тобто для розуміння необхідності затвердження вказаного Положення, необхідно ознайомлення також із проектом наказу ДСА України про затвердження даного нормативно-правового документу.
Виходячи з викладеного, територіальне управління вважає прийняття проекту Положення неприпустимим, недоцільним, запропоновані процедури та механізми незаконними. Також повідомляємо, що ТУ ДСА України в Донецькій області відмовляється, у випадку прийняття проекту Положення у запропонованій редакції, від участі в сумнівних «процедурах захисту в будь-яких кабінетах» .
У випадку направлення проекту Положення у запропонованій редакції для подальшого погодження Радою суддів України, просимо довести позицію територіального управління до відома Ради суддів України з метою відкритості та прозорості висвітлення окресленого питання.
.jpg)
_03_03.png)
